Recientemente se publicó el Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe[1] el cual entre otros temas destacados trata el de la evasión tributaria.
Como introducción al tema se destaca que el entorno macrofinanciero actual, caracterizado por un lento crecimiento y mayores costos financieros, ha vuelto más complejo el manejo de la política fiscal en América Latina y el Caribe. Los países cuentan con un espacio fiscal acotado, con crecientes presiones para contener el gasto público con miras a resguardar la dinámica de la deuda pública
A este complejo panorama fiscal coyuntural se suman desafíos estructurales que inhiben el logro de un desarrollo productivo, sostenible e inclusivo
Frente a estos desafíos, se necesitará una política fiscal activa, que siente las bases para dinamizar el crecimiento y el desarrollo productivo, responder a las necesidades sociales y crear economías resilientes al cambio climático. Para dar viabilidad a esta agenda, es esencial contar con un marco de sostenibilidad fiscal basado en el fortalecimiento de los ingresos públicos.
A corto plazo, existen espacios importantes para reducir la evasión tributaria y revisar los gastos tributarios a fin de generar recursos adicionales. A mediano plazo, es preciso construir pactos fiscales para robustecer los impuestos sobre la renta, la propiedad y el patrimonio. Estos esfuerzos deben ir acompañados de medidas para atraer la inversión privada.
ESTIMACIONES DE EVASIÓN TRIBUTARIA 2023
Según las últimas estimaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el incumplimiento tributario en América Latina se ubicó en 433.000 millones de dólares en 2023, equivalentes al 6,7% del PIB[2].
Este incumplimiento se compone, en parte, de la evasión del impuesto sobre la renta corporativa y personal, que alcanzó un 4,6% del PIB.
Es importante destacar que este alto nivel de evasión y elusión no solo debilita la recaudación de este impuesto, sino también su capacidad redistributiva y su papel como estabilizador automático de la economía.
Por otra parte, el incumplimiento en el pago del impuesto sobre el valor agregado (IVA) alcanzó el 2,1% del PIB.
Es relevante señalar que las pérdidas recaudatorias representan un desafío significativo en términos de la capacidad de respuesta de la política fiscal ante los choques macroeconómicos y la movilización de recursos nacionales para el financiamiento del desarrollo sostenible.
Las estimaciones se basan en estudios nacionales sobre el incumplimiento tributario del impuesto sobre la renta y el impuesto sobre el valor agregado (IVA). Las cifras corresponden a un promedio ponderado basado en el PIB a precios corrientes en dólares.
Es importante señalar que estos datos no son comparables con los presentados en el Panorama Fiscal 2022, debido a las variaciones tanto en el número de países incluidos para construir el promedio de América Latina, como en las estimaciones realizadas por cada país entre un año y otro por cambios en metodologías o disponibilidad de información estadística.
ALGUNAS MEDIDAS IMPLEMENTADAS POR LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS
La publicación de CEPAL dice que se observa una profundización de las acciones emprendidas por las administraciones tributarias y las aduanas para reducir la evasión.
En materia de impuestos indirectos, destaca el avance de la facturación electrónica, que se ha implementado en todos los países de América Latina, a excepción de Cuba, Haití, Nicaragua y Venezuela (República Bolivariana de) (Gómez Sabaini y Morán, 2020).
También se ha fortalecido el control y la detección de anomalías a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). En relación con esto, por ejemplo, a partir de la inteligencia de datos, en Colombia se identificaron 75 nuevos contribuyentes, con operaciones por alrededor de 99 billones de pesos en 2018 (cerca de 33.360 millones de dólares) (DIAN, 2021).
A su vez, varios países, como Chile y México, han puesto en marcha acciones encaminadas a promover un mayor análisis y control de impuestos específicos y sectores relevantes de la economía (SII, 2023; SAT, 2024).
Los países también han implementado medidas para facilitar el cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes. Entre esas estrategias, destacan las declaraciones sugeridas para el impuesto sobre la renta y el IVA. Por ejemplo, el Ecuador cuenta con una declaración preelaborada de renta a partir de información de terceros sobre ingresos salariales, por rendimientos de capital y por concepto de honorarios (CIAT, 2019).
También es relevante la gestión integrada de servicios, digitalización y simplificación de trámites, así como las estrategias de asistencia y colaboración (AFIP, 2021). Se distingue asimismo la difusión de leyes, normativas y procedimientos en materia tributaria.
En Guatemala, un objetivo del plan operativo multianual de la Superintendencia de Administración Tributaria es la divulgación de regulaciones fiscales a través de diversos medios de comunicación masivos (SAT, 2024).
Por último, entre las medidas especialmente utilizadas durante la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19) se encuentran las facilidades de pago y condonaciones en caso de morosidad.
REDUCCIÓN DE LA EVASIÓN TRIBUTARIA
Estas medidas se han traducido en reducciones concretas de la evasión tributaria y un mejor cumplimiento por parte de los contribuyentes.
En el Perú, los esfuerzos por combatir la evasión tributaria permitieron disminuir la brecha de incumplimiento en el pago del IVA, que pasó del 37,4% en 2017 al 30,3% en 2021 (Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, 2023). A su vez, la brecha de incumplimiento en el pago del impuesto a las personas jurídicas disminuyó del 51,5% al 40,5% en el mismo período. También se observó una reducción de la tasa de morosidad, un incremento del 30% en la base de contribuyentes inscritos entre 2017 y 2022, posibilitado por las herramientas digitales, y un aumento de 25,8 puntos porcentuales en la cobertura de las ventas respaldadas por facturas electrónicas entre 2018 y 2022.
En México, las acciones de regularización por auditorías y eficiencia recaudatoria emprendidas en 2023 generaron 757.155 millones de pesos, equivalentes al 2,4% del PIB (SAT, 2024). De ese total, un 33,6% se debe a las acciones de eficiencia recaudatoria, a partir de la identificación de inconsistencias en el cumplimiento de obligaciones fiscales y la cobranza activa, mientras que el 66,3% se debe a las estrategias orientadas a bajar la evasión y elusión fiscal, como el programa de fiscalización a grandes contribuyentes y las medidas de fiscalización del comercio exterior. Además, se generaron iniciativas para mejorar la atención al contribuyente a fin de promover el cumplimiento de las obligaciones tributarias de manera voluntaria.
Los esfuerzos nacionales también han ido acompañados de iniciativas de alcance mundial para reducir la evasión transfronteriza. Los países han progresado en la implementación de las medidas acordadas en 2015 como parte de la etapa inicial del proyecto de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y el Grupo de los 20 (G20) sobre la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS).
Al mismo tiempo, varios países están participando en acciones multilaterales para cerrar espacios de evasión, incluso como parte del Acuerdo Multilateral entre Autoridades Competentes sobre Intercambio Automático de Información de Cuentas Financieras (CEPAL, 2020).
Otro ejemplo, es el programa de operador económico autorizado, que cuenta con la participación de varios países de la región y promueve el cumplimiento de las obligaciones tributarias y aduaneras mediante la certificación de empresas con estándares que garantizan la seguridad de sus procesos y operaciones comerciales.
Estos esfuerzos internacionales se han profundizado y se destacan los acuerdos logrados en virtud del Marco Inclusivo para BEPS, liderado por la OCDE. Los países han participado activamente en la formulación de la denominada “solución de dos pilares”, que busca asegurar que las empresas multinacionales más grandes tributen en las jurisdicciones en que generan utilidades y establecer un impuesto mínimo sobre la renta corporativa mundial. No obstante, hay una creciente demanda por parte de los países en desarrollo para establecer una cooperación internacional tributaria más inclusiva y efectiva.
IDEAS FINALES
No caben dudas de la importancia que tiene para los países el estudio sistemático y permanente de la evasión, sus causas y principales maniobras que la producen.
La importancia radica no solo para las Administraciones Tributarias (AATT) para con ello poder idear una mejor política de control y gestión, sino que también la importancia es para los países.
El hecho de conocer las causas de la evasión por ejemplo permitirá ver cuál es el elemento de su normativa que corresponde reformar o si hay otros aspectos como presión tributaria elevada, un régimen sancionatorio inadecuado, por citar sólo alguno de los aspectos.
Respecto del estudio de la evasión es conveniente no sólo su estudio sistemático y periódico sino también su publicación de modo que la sociedad y los diferentes centros de estudios puedan aportar elementos para su correcto diagnóstico.
Entiendo que sería de mucha utilidad realizar estudios sectoriales de evasión o comparados que estudios globales de incumplimiento.
Estos estudios sectoriales permiten determinar que contribuyente o sector evade y las maniobras para ello.
Sólo de su profundo conocimiento se podrá ser más eficiente en el objetivo central de las AATT cual es incrementar los niveles de cumplimiento voluntario
La lucha contra el fraude debe ser un objetivo primario de las AATT, para lo cual deben combinarse acciones de control y servicios, en una única estrategia de control.
Debido a la complejidad del fenómeno se requiere de más cooperación entre organismos del propio país y con otras AATT.
En regiones como América Latina y el Caribe hay mucho espacio para avanzar en esta materia sobre todo apoyándose en los grandes beneficios de la digitalización.
La estrategia de lucha contra la evasión y la elusión en el ámbito nacional e internacional requieren de un enfoque multidimensional, cooperativo, proactivo y de constante adaptación al cambio tecnológico, en el cual existe espacio para la cooperación regional en la búsqueda de soluciones integrales y coherentes, considerando que las AATT cumplen un rol crucial al respecto.
No me cabe duda de que combatir el flagelo debe ser una cuestión de Estado sobre todo en la región más desigual del planeta que es América Latina.
La percepción social de las AATT y del estado es básica para aproximarse a las causas e importancia de la evasión.
Las situaciones de impunidad y corrupción generan más fraude y desincentivan al cumplidor.
Se debe continuar concientizando a los ciudadanos de las nefastas consecuencias del fraude y sobre todo a la justicia para que aplique sanciones efectivas a los delitos conforme a los códigos penales de cada país.
Las Administraciones Publicas transitan hoy una oportunidad histórica para apostar por la digitalización poniendo el ciudadano como centro de los servicios.
Deben buscar simplificar trámites, reducir la burocracia, aportando con ello más transparencia para así luchar contra la corrupción.
Enfrentar a la corrupción constituye un reto que requiere perseverancia en muchos ámbitos, pero que sin dudas tiene enormes dividendos más alla lógicamente del ámbito tributario.
La voluntad política es clave como lo afirman diversos estudios, por ello es vital un constante fortalecimiento de las instituciones para promover la integridad, la mayor transparencia, la rendición de cuentas y cooperación internacional.
En definitiva, requiere de una firme decisión política que fomente mayor transparencia, educación y justicia.
Dr. Alfredo Collosa
[1] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, 2024 (LC/PUB.2024/5-P), Santiago, 2024
[2] En el caso del IVA, los países incluidos son la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, el Paraguay, el Perú, la República Dominicana y el Uruguay. En el caso del impuesto sobre la renta se incluye a la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, el Perú, la República Dominicana y el Uruguay.
